Continuamos la publicación de la serie de artículos en los que, bajo el epígrafe de “Dependencia: ¿hacia un cambio de modelo?”, Rafael Ardura Urrea (@raualleshaus), CEO de Ibesco Social Care, analiza la situación actual y las perspectivas de futuro de nuestro Sistema de Atención a la Dependencia. En esta ocasión, este experto analiza la Financiación de las Prestaciones de la Dependencia.

La LAPAD establece un modelo mixto de financiación público-privado y se basa en la colaboración entre las Administraciones públicas. Se trata de un modelo participativo entre la Administración del Estado (AGE) y las Administraciones Autonómicas a la vez que se establece que las personas beneficiarias han de contribuir a la financiación del coste de las prestaciones.

El funcionamiento de este sistema presenta dificultades por la falta de claridad en la definición de los objetivos, la falta de transparencia en la información facilitada y la multiplicidad normativa que presenta la relación entre las Administraciones autonómicas con sus usuarios.

La LAPAD, al otorgar un derecho subjetivo a los ciudadanos, obliga a la Autonomías a aumentar el gasto en la atención a la dependencia pero cabe recordar que la Ley inició su andadura sin que se hubiera dotado a las autonomías de recursos económicos suficientes para satisfacer el incremento del gasto derivado de la mayor demanda de prestaciones de la dependencia. La falta de financiación se ve paliada por la contribución de la AGE en el Sistema a través del Nivel Mínimo y del Nivel acordado.

El Nivel Mínimo de financiación corresponde al importe garantizado por el Estado en función del derecho reconocido al beneficiario. Es un importe por persona beneficiaria y su valor lo fija anualmente el Gobierno. Se empieza a percibir cuando ya se disfruta de la prestación. El importe destinado a dicho gasto se debe consignar anualmente en los correspondientes Presupuestos del Estado (art 32.1) y lo asume íntegramente la Administración General del Estado (art. 9).

Al ser una financiación garantizada, el Estado deberá recurrir a los suplementos de crédito en el caso que el presupuesto inicial resultase insuficiente para hacer frente a los derechos devengados durante el ejercicio.

Prestaciones según grado de Dependencia

El importe del Nivel Mínimo es un importe fijo según el grado de dependencia de la persona beneficiaria. El importe fijado no tiene relación con el coste de la prestación; ello hace que se genere un déficit mayor en las CCAA cuanto mayor sea el coste de la prestación asignada. Por ejemplo, la CA cobra lo mismo por una persona de Grado 3 que reciba un servicio residencial que otra con un servicio de ayuda domiciliaria. El importe del Nivel Mínimo lo recibe la CA, la cual los distribuye en función de las prestaciones requeridas por sus beneficiarios.

La LAPAD estableció también el Nivel Acordado, el cual corresponde a un fondo de financiación complementario al Nivel Mínimo garantizado. Lo determinaba el Estado anualmente y se distribuía entre las CCAA de acuerdo con los criterios fijados en el Consejo Territorial.

El objetivo de este Fondo era hacer de “comodín” del Nivel Mínimo. Se podían financiar gastos de puesta en marcha de centros y servicios, así como programas de prevención y formación o los gastos de gestión de los expedientes de la LAPAD, pudiendo incluir, también, gastos de inversión. Desde el año 2012, este Fondo está suspendido, lo cual no implica que se pueda restablecer en el futuro.

La Ley 20/2012 modifica el concepto del Nivel mínimo y transgrede la finalidad para la que fue creado. Este nivel de financiación se establece para garantizar que la persona beneficiaria recibirá la prestación otorgada, obligando a la CA a que aporte una cuantía como mínimo igual a la que ha puesto la AGE. Por eso se denomina “nivel mínimo de protección garantizado”.

La nueva normativa olvida que el Nivel Mínimo está ligado solo a la persona y lo utiliza para penalizar a las CCAA que sigan asignando prestaciones económicas de cuidados en el entorno familiar, rebajando el importe a percibir en función de la proporción entre prestaciones en servicios y dicha prestación.

Cabe pensar que existen otros métodos para encauzar una determinada política, siendo además las CCAA las que tienen plena competencia para asignar las prestaciones que están dentro del catálogo de la LAPAD, entre las que se encuentra la prestación económica de cuidados en el entorno familiar.

La AGE ejerce un control sobre las CCAA para asegurarse que cumplen con la obligación de proporcionar las prestaciones de atención a la dependencia a las personas beneficiarias por las cuales han percibido el importe del Nivel Mínimo. Por ello, establece la condición de que la CA deberá aportar como mínimo un presupuesto de igual cuantía que el librado por la AGE (Nivel Mínimo + Nivel acordado cuando existía).

En este punto se abre otro debate sobre si la cantidad aportada por la CA debe considerarse por el gasto total en las prestaciones del SAAD o si el gasto debe ser interpretado como el “gasto nuevo” realizado por la Autonomía desde la entrada en vigor de la LAPAD. El informe del Gobierno para la evaluación de la Ley de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a la Dependencia de noviembre del 2011 pone el énfasis en la medición del gasto nuevo de las CCAA; en cambio, en las evaluaciones posteriores del Gobierno (2012 y avance del 2013), el enfoque es sobre el gasto total sin desglosar qué parte correspondería al gasto nuevo.

La medición del nivel de colaboración financiera es objeto de una guerra de cifras, entre la AGE y las Administraciones autonómicas, sobre el cumplimiento del 50% a aportar por cada parte. Sin embargo, las cifras parecen evidenciar que la financiación de la AGE es inferior a lo esperado y que va descendiendo de año en año.

Así, el porcentaje de financiación del Nivel Mínimo sobre el gasto de las prestaciones devengadas durante el ejercicio desciende 6,1 puntos porcentuales entre el 2010 y el 2013, pasando del 23,4% al 17,3%, respectivamente. Y si consideramos el presupuesto total sobre el gasto total realizado (gasto prestaciones + atrasos) el porcentaje de financiación ha disminuido 9,6 puntos porcentuales, pasando del 28% en 2010 al 18,4% en 2013, en cuatro años.

Financiación del SAAD

Fuente: Estadísticas del SAAD y elaboración propia

Algunos informes recientes incluyen un nivel de financiación no previsto en la LAPAD: la financiación adicional que se da a las CCAA para cubrir el coste de los servicios sociales entre los cuales se encuentra la dependencia. Una de las características de la financiación autonómica es que las transferencias no son finalistas con lo que las referencias a ladependencia de la Ley 22/2009 se refieren a los criterios empleados para cuantificar un ingreso adicional al conjunto de lafinanciación de los servicios sociales que les corresponde a las CCAA.

En ningún caso se puede considerar ese montante como aportación adicional de la AGE, ya que si ese hubiera sido el propósito del legislador, esas cuantías deberían figurar en los Presupuestos Generales del Estado en el programa de Atención a la Dependencia igual que ocurre con el Nivel Mínimo y el Nivel acordado.

La participación del usuario en la financiación del coste de las prestaciones (copago)

Una forma de disminuir el gasto público es compensarlo a través de la recaudación de los copagos de los usuarios. LaLAPAD estableció que la financiación de una parte del coste de las prestaciones se realizaría a través de la participación de los usuarios (art. 33). Si bien la Ley no mencionó en qué proporción los usuarios participarían en la financiación, la memoria económica de la Ley la estimaba en un tercio del coste total.

El copago se aplica tanto en los servicios como en las prestaciones económicas, si bien en este último caso se le conoce como “descuento” de la prestación, ya que la cuota que le corresponde al usuario se le “descuenta” directamente de la misma.

El hecho de que las Administraciones Públicas contabilicen dichas prestaciones por su “importe neto” incide en que no se visualice, por un lado, el gasto total y, por otro lado, el ingreso de los copagos; su contabilización por separado favorecería la confección de las estadísticas y la realización de proyecciones y se cumpliría con el principio de “no compensación” de la contabilidad presupuestaria, el cual indica que no se pueden compensar los gastos con los ingresos.

Las CCAA son las que tiene potestad para desarrollar reglamentariamente las características de la participación de sus usuarios en la financiación de las prestaciones; no obstante, en aras de “uniformizar” el copago en todo el territorio, las Autonomías acuerdan unos criterios comunes que son aprobados en el Consejo Territorial de Servicios Sociales.

El primer Acuerdo se recoge en la Resolución de 2 de diciembre de 2008, pero tuvo una vida efímera ya que un recurso interpuesto por el CERMI (Comité Español de Representantes de Personas con Discapacidad) hizo que el Tribunal invalidara la parte relativa al cálculo de la determinación de los copagos.

La segunda tentativa fue el Acuerdo de 10 de Julio de 2012 (Resolución de 13/7/2012) vigente en la actualidad. En el ínterin, las CCAA han desarrollado modelos propios de copago o simplemente han seguido aplicando los que tenían antes de la entrada en escena de la LAPAD.

El modelo de copago definido por el Acuerdo del Consejo Territorial de 10/7/2012 trae consigo una serie de efectos perversos que lo hacen poco equitativo, ejerciendo una elevada presión recaudatoria sobre las personas usuarias con pocos recursos económicos.

La filosofía de establecer bonificaciones en la cuota, en lugar de establecer una escala progresiva en función de la renta, favorece a las rentas medias-altas (tope en la cuota) mientras que penaliza a los que no tienen esa capacidad económica –rentas medias-bajas–, a los cuales no se les tiene en cuenta ningún tope del copago excepto el de garantía de ingresos mínimos cuya cuantía es realmente ínfima (19% del IPREM en el caso del servicio residencial). Dicho importe es totalmente insuficiente para pagar aquellos gastos personales no cubiertos por el sistema (audífonos, gafas, dentista, vestuario, podólogo, entre otros) lo que deja a la persona usuaria completamente sin recursos.

Ese empobrecimiento se hace más acuciante con la inclusión del patrimonio, el cual eleva la capacidad económica del usuario sin que haya una correspondencia con ingresos líquidos, lo cual puede, en determinados casos, hacer que la persona beneficiaria deba hipotecar su patrimonio a cuenta de la Administración por la deuda que se origine con ella. Dicha “apropiación” de los bienes patrimoniales puede provocar la exclusión voluntaria del Sistema de las personas afectadas, produciendo una pérdida del bienestar de las mismas.

Sobre el montante que se recauda de los copagos existe una falta total de transparencia, tal como pone en evidencia el informe del Tribunal de Cuentas. Las CCAA justifican su falta de información con argumentos como que su “contabilidad no distingue entre los ingresos de las personas en situación de dependencia de los que no los son” o “no existe partida presupuestaria específica para la contabilización por dicho concepto”, entre otros. Los ingresos certificados son estimaciones realizadas por el órgano gestor de la Comunidad al no tener diferenciados los ingresos por dichos conceptos.

Ante la falta de estadísticas fehacientes algunos autores han realizado diversas estimaciones sobre la cifra de los copagos y su cobertura respecto al coste de las prestaciones. Las estimaciones muestran que el montante de los copagos de una Comunidad Autónoma está relacionado con la estructura de rentas de su Comunidad, el nivel de rentas de las personas que acudan a solicitar la prestación de la dependencia y el cálculo de la capacidad económica.

ASí, no es lo mismo si acuden personas de todos los estratos sociales (rentas bajas, medias y altas) que si solo se atiende a personas con rentas bajas y medias, ya que las cuotas a pagar son muy diferentes. La recuperación del coste será mayor cuanto mayor sea la proporción de personas que pueden pagar la cuota máxima (90% del coste de referencia de los servicios).